随着经济的日益发展，票据已成为商品交易、资金融通、处理债权债务等方面的重要支付工具之一。然而在流通过程中，票据丧失的情况也不断增多，为保护票据持有人合法权利的公示催告案件也随之大量上升。近年来，广东省中山市第二人民法院适用民事特别程序受理的公示催告案件呈现出基数大且逐年上升态势，在案件审理过程中也遇到了一些新的情况，其中以恶意伪报票据丢失及擅自转让票据问题较为突出。为维护正常票据流通秩序，打击恶意申请行为，该院组成调研组，就受理此类案件特点、原因进行了分析，同时结合社会诚信体系的构建，提出相应的对策及建议，以期对处理此类案件有所帮助。

    一、受理公示催告案件的基本情况

    （一）收结案情况

    2009年共受理599件，其中涉及的支票总数为2129张，最后引发诉讼的为90件；2010年共受理703件，其中涉及的支票总数为1904张，最后引发诉讼的为80件；2011年共895件，其中涉及的支票总数为2521张，最后引发诉讼的为104件；比2009年案件增加了49.4%。2012年1月至8月共309件，其中涉及的支票总数为805张，最后引发诉讼的为74件。（见图一）

    二、受理公示催告案件的特点及原因分析

    (一)受理公示催告案件的特点

    1.申请挂失票据金额大多在3000元至5万元之间，最大金额为23万元。申请公示催告案件大多为一案一票据，约占93%，也有一案多票据，最多的为一次申请48张普通支票挂失，申请原因为被盗。

    2.申请人具有特定性。申请人多以单位名义申报，约占受理案件的84%，以个人名义申报的约占16%。

    3.涉及票据类型主要为支票、银行承兑汇票。其中98%的票据为支票，以2012年1至8月为例，受理的307件公示催告案件中，其中银行承兑汇票3张，磁码支票63张，剩余的均为普通支票。

    4.涉及银行数量多，涉及工农中建交等共计17家银行。票面金额、收款人栏目空白的居多。票面金额栏填写空白的占83%，票面金额与收款人一栏均为空白的为45件。

    5.票据转手率高、背书比率低。受理的公示催告案件，申报的票据大多数是经过三四次转手后取得的，个别支票从开具方到兑现方，甚至经过20多家转手，申报的票据中背书不连续的居多。

    (二)受理公示催告案件的原因分析

    1.经济发展原因。鉴于银行票据具有便捷、携带方便、回款可靠的优势，在市场交易中得到广泛使用。该院辖区管辖的古镇、小榄等镇区经济发达，辖区经济总量占中山市的一半，其中古镇灯饰产业经济占国内的60%，出口130个国家及地区，经济持续发展，导致票据交易的内在需求上升，而公示催告案件数量也同比上升。

    2.商业交易习惯原因。时间就是金钱，不少商户过于强调交易的快捷性而忽视交易的安全性，将支票作为汇票使用，以减少资金占用成本；有的商户尽管知道在收款人栏空白的情况下随意流通不符合规范，但为了争抢业务，将支票作为现金收取，交易习惯的不规范导致纠纷增多。

    3.出票人的原因。有的出票人在开出票据承兑之后，因担心收款人的信用，为规避付款义务，往往会利用申请公示催告程序挂失票据。有的出票人由于支票账户资金不足，为了免予到期受到行政处罚，向银行口头挂失，再向法院申请出票挂失。

    4.持票人的因素。持票人对票据保管不慎或将票据随意放置导致票据被盗、遗失。按照会计原则，会计人员以外的人取得银行票据，应当在第一时间交给财务，即使不能交财务也要对票据妥善保管。有的企业缺乏规范的会计制度，甚至连专职的会计、出纳都没有，财务人员缺乏培训，责任心不强，是导致票据遗失的重要原因。

    5.社会治安问题也是引起公示催告案件增多的原因。在受理的公示催告案中，因为盗窃抢夺抢劫等原因而申请的约占公示催告案件的28%至30%左右。

    6.诚信缺乏原因。少数不法分子利用申请公示催告程序的手段和方法进行欺诈活动。有些支票的收款人在转让票据后恶意到法院办理公示催告手续，以达到恶意拖延付款的目的。

    7.部分银行资信审查不够严格。部分银行对企业及个人的资信审查不严，违规开具大量支票，或开出不足额支票或空头支票，导致公示催告纠纷增多。

    三、公示催告案件审理中存在的疑难问题

    （一）立案审查程序上的疑难问题

    1.申请主体审查上存在漏洞，导致立案质量不高。公示催告申请主体必须是按照规定可以背书转让的票据持有人即票据被盗、遗失、灭失前的最后持有人。然而在司法实践中，法院并不了解票据是否确已背书转让的事实，也无法核实申请人是否是挂失票据的最后持有人，只能从形式上审查后，予以立案并通过公告通知利害关系人申报票据权利，影响立案质量。

    2.申请原因审查漏洞，容易造成虚假诉讼。公示催告申请的原因必须是可以背书转让的票据被盗、遗失或灭失，且利害关系人处于不明状态。在司法实践中，申请原因除被盗、遗失等情形外，还有一种情况，就是申请人在填写票据内容时出错，私自作废并撕毁票据，被银行要求到法院进行申请公示催告。而法院并不能详尽地审查申请原因的真实性，只能按照法律规定的申请原因受理公示催告申请。

    3.申请材料审查漏洞,无法确认权利人真实身份。对申请公示催告案件的所需材料，不同地区法院要求有所不同，如中山市第二人民法院对申请所需材料包括：公示催告申请书；票据内容确认书；出票银行出具的票据出售证明和挂失支付通知书；出票人出具的票据支付证明；背书人出具的票据转让证明等。实践中，对出票人出具的支付证明较容易出现问题，原因为票据可以背书转让，中间的流通环节较多，所需的支付证明相应增多，难免存在遗漏。

    （二）审理过程的漏洞导致特别程序难以完成

    民事诉讼法规定公示催告案件受理后，法院应当在3天内发出公告，催促利害关系人申报权利。然而有少数申请人为了逃避交纳公告费便提前几天到银行办理临时挂失，在票据即将过期时才到法院申请公示催告。一旦票据过期，申请人就拒绝交纳刊登公告所需的费用，导致法院不能在报纸上将公告公示，既不符合公示催告的法定程序，又增添了法院的案件负担。

    四、破解公示催告案件审理难的建议及对策

    （一）从企业角度：强化票据使用安全管理

    企业应加强票据知识的宣传，增强相关人员安全使用票据意识，并在客户购买票据时告知其不可私自处理废票，应将废票交回银行处理。小微企业应加强对财务人员的培训，对取得的票据要及时登记备案并留存票据复印件，严格规范票据流转的管理环节，减少纠纷发生。

    （二）从政府角度：加强对企业的监管力度，防范恶意挂失

    1．政府监管部门应尽快制定票据恶意挂失处罚条例，使企业如恶意挂失票据在行政处罚上做到有法可依。

    2.通过加强培训、倡导支票使用守法承诺，帮助企业树立"做企业，讲诚信"的理念，将多次恶意破坏票据管理规定的企业列入行业经营黑名单并进行公布通报，以净化投资环境。

    3.帮助企业规范财务管理制度，加强企业对贯彻落实财务制度的执法检查力度，对企业违反票据管理规定的行为，进行处罚。要求企业恪守商德，自觉接受社会监督，杜绝签发"空头支票"的行为。

    （三）从银行角度：应加强对票据的监管，加大审查及处罚力度

    1.加大申请票据企业和个人的资产、信用审查力度，对资信程度不高、申请动机不纯的企业和个人，一律不得向其出具汇票、支票或仅在保证金限额范围内出具汇票、支票，以促进票据合法流转。

    2.人民银行应严格执行票据法有关规定，加大对签发空头支票等违规行为的处罚力度。银行对企业签发空头支票必须作书面警告，并处以罚款。对超过三次签发空头支票的企业，停售银行支票，并追缴其剩余支票。

    3.实行支票核销管理制度，对支票销售、核销、限售、特殊销售管理等方面的内容进行规范，如规定单一支票账户月支票购买量超50张，将实施限期核销，同一账户支票逾期核销率大于10%，将向银行系统发布限售信息，提示账户风险。

    4.大力推行电子承兑汇票，实现出票、流转、兑付等票据业务过程的完全电子化，从根本上杜绝恶意申请公示催告的行为。

    （四）从法院角度：应进一步完善立法及司法解释规定，减少法律漏洞

    1.修改法律规定。公示催告制度给善意持票人带来票据被除权的影响，主要源于公告期间过短。建议最高人民法院修改票据法司法解释，将公示催告期间延长到票据提示付款期间届满后1个月，可以保证善意持票人在票据除权前向法院申报权利，不至于陷入到票据到期前被除权甚至支付人已对申请人支付票款的尴尬境地。

    2.创新公示方式。在电脑和互联网日益普及的今天，除在传统平面媒体上刊登公告外，法院也可在官方网站、微博上公布公示催告案件受理情况，建立查询平台，供公示催告申请人查询案件进程，以便及时向法院申请除权判决。法院还可与银行进行联网，为其他票据主体设立查询条件。使票据的交易主体可以通过查询票据状况，避免收取处于非正常状态的票据。对于已被公示催告的票据，利害关系人也可以及时查询公示催告情况，尽快申报权利，保护自己的合法权益。

    3.适当提高申请门槛。一是适当提升立案形式审查标准，对申请人是否是票据最后合法持有人方面进行重点审查，除要求其提供相关说明或者承诺，必要时可要求其提供与票面金额等额的担保金或者保证金，以免由于伪报给善意持票人造成损失。二是要求申请人签订公示催告承诺书。对提供虚假情况或者制造虚假证据的申请人，法院将根据情节轻重，依法对其予以训诫、罚款或者拘留。要求申请人向法院提供挂失票据从到期到过期这10天有限期内的银行对账单，审查对账单上的金额是否大于或等于票面金额，防范虚开空头支票。三是对于申请人的资格审查贯穿于办案全过程，在七天审查期结束后，除权判决作出前，如果发现申请人没有申请资格，法院仍可以裁定终结公示催告程序。

    4.严肃追究恶意申报者的法律责任。对申请人恶意利用公式催告程序实施诈骗的，除可按照妨害民事诉讼行为给予制裁外，还可以以涉嫌诈骗犯罪，移送公安机关追究其刑事责任，以威慑恶意申请人、规范金融秩序。

    5.审慎判决除权。对存疑票据法院可适当放宽公告期，加大法官主动调查力度，在确定无贴现查询情况后再进行除权判决，给合法持票人足够的时间去行使权利，必要时，可以对确有问题的公示催告案件列入再审范围，以保护票据权利人的合法权益。

    （课题组成员：黄深满  林 敏  李世寅  曾同源  高嘉敏）